社保關系有望跨省轉續(xù) 報告已上交決策層
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日前，《全國統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法研究》在國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院完成了課題研究。作為國家發(fā)改委落實“十七大”精神的十多個課題項目之一，該課題著力解決制約勞動者流動的社保異地轉續(xù)的政策性壁壘。事實上，決策層對該問題的解決已提出了時間表要求。
“十七大”報告明確指出要提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法。今年全國兩會期間，溫家寶總理指出，要“加快省級統(tǒng)籌步伐，制定全國統(tǒng)一的社會保險關系接續(xù)辦法”。
隨后，原勞動和社會保障部部長田成平給出了兩年實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間表，以及在實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎上，年內制定出跨省市的人員流動養(yǎng)老保險和其他保險關系的轉移和接續(xù)辦法。針對我國現(xiàn)有社保體系“劃疆而治”的分割局面，發(fā)改委課題組選擇繞開“體制難點”，提出了包括借鑒歐盟“分段計算”在內的一攬子操作性政策建議。據(jù)了解，該課題結果已上報給國家發(fā)改委和人力資源和社會保障部等相關決策部門。
借鑒歐盟“分段計算”辦法
“真正需要跨地區(qū)轉續(xù)的社會保險關系主要有三種。”該課題組組長、國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇表示，即基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險三類社保存在轉續(xù)問題。
對此三類社保形式，課題組分別提出了具體政策設計。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險跨省轉續(xù)可借鑒歐盟的“分段計算”模式——工作地繳費，分段記錄；退休地方發(fā)放。即保持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的管理模式不變，在不轉移統(tǒng)籌基金的前提下，按各參保地規(guī)定分段計發(fā)。
具體做法是，依據(jù)參保人員在各參保地繳費工資和各參保地在崗職工平均工資為基數(shù)計算其指數(shù)化的平均繳費工資，進而確定其基礎養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金的標準，其養(yǎng)老金可由各參保地分別委托相關金融機構發(fā)放。
比如，某勞動者在A省企業(yè)或社會組織工作2年，則由A省企業(yè)負責交納養(yǎng)老統(tǒng)籌部分并記錄在當?shù)厣绫C構；之后又到B省工作2年，再由B省企業(yè)交納養(yǎng)老統(tǒng)籌，也記錄在案……直到累計計算到60歲退休。當該勞動者退休后，按照他當時在每個地方工作時，企業(yè)為他交納養(yǎng)老統(tǒng)籌的份額比例提供養(yǎng)老金，但要統(tǒng)一到其退休地的金融機構發(fā)放。“這既避開了個人賬戶，也繞開了統(tǒng)籌基金轉移難題。”楊稱，這種方法使得全國社保轉續(xù)具有可操作性。
這種建議源于我國財政體制和現(xiàn)有社保制度。盡管我國社保部門發(fā)布了容許社保異地轉續(xù)的規(guī)定，但在財政“分灶吃飯”體制下，地方基本上都出臺了“土辦法”，只愿轉出，不愿轉入。“社會保險關系跨地區(qū)轉移會影響地區(qū)的局部利益。轉出就是轉嫁了責任，轉入就意味著將來要承擔責任。”楊分析。
另外，由于我國社保是“統(tǒng)帳結合”的特有模式，多數(shù)地方規(guī)定，勞動者流出時只能帶走個人賬戶里的錢，而不能帶走統(tǒng)籌部分。而流入地因為要負擔其“統(tǒng)籌部分”，導致多數(shù)地方不愿接收社保轉入。
“歐盟31個民族國家(歐盟社保協(xié)調范圍是27個歐盟成員國，再加上另外3個歐洲經(jīng)濟區(qū)國家和瑞士)都可以轉續(xù)，從理論上講，我們只是在國內轉續(xù)，應該更有利于這種模式的實現(xiàn)。”楊表示。“當前財政分灶吃飯的情況下，這種辦法可以較好地協(xié)調各個方面的利益關系。”中央財經(jīng)大學保險學院社會保險系主任褚福靈稱。
“這種模式的前提是先實現(xiàn)省級統(tǒng)籌”課題報告稱，即在一個省內改變市級、縣級統(tǒng)籌局面，全省執(zhí)行統(tǒng)一的繳費基數(shù)和繳費比例，養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目全省統(tǒng)一，實行統(tǒng)收統(tǒng)支，由省級直接管理。“省級統(tǒng)籌技術上不存在難點，關鍵是誰統(tǒng)籌意味著誰要對基金進行財政"兜底"。”楊分析，提供統(tǒng)籌層次難在財政體制而不是技術。
建立國家醫(yī)保基金
相比養(yǎng)老保險，醫(yī)保作為另一類社會保險，由于其目前形式多樣，在跨區(qū)轉續(xù)上有不同的解決方案。
首先，課題組對城鎮(zhèn)職工醫(yī)保轉續(xù)開出的“藥方”是，把連續(xù)繳費年限改為累積繳費年限。目前城鎮(zhèn)職工醫(yī)保制度規(guī)定，職工退休時醫(yī)療連續(xù)繳費年限(中斷不能超過3個月)分別為男職工滿25年，女職工滿20年。而實踐中，常常是要求在一個地區(qū)連續(xù)繳費這些年限。
針對此，課題組報告建議，流入地應連續(xù)計算其(流出地)繳費年限，或將其連續(xù)工齡或者工作年限視同基本醫(yī)療保險繳費年限，將現(xiàn)行的計算連續(xù)繳費年限的做法，改為計算累積繳費年限。
但累積算法涉及到一個敏感話題，即如果未來退休后分享更好的就醫(yī)條件，就業(yè)者選擇在退休前幾年到發(fā)達地區(qū)工作，那么是否意味著發(fā)達地區(qū)要承受醫(yī)保基金支付壓力(因為就業(yè)者流轉不同地方時，醫(yī)保統(tǒng)籌基金部分帶不走)？
對此，課題組專家的解決思路是，在退休前10年左右設定“轉入門檻”，如某就業(yè)者在51歲時從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)轉入發(fā)達地區(qū)，需要補交一定比例錢給發(fā)達地區(qū)社保統(tǒng)籌金中。對于這一“補交金”，課題組設計可以有多種方式解決，包括發(fā)達地區(qū)財政(引進人才)、用人單位、個人、中央財政適當補償。
針對流出地和流入地存在的利益補償問題，課題組報告建議建立國家基本醫(yī)療保險調劑基金。“根據(jù)以往經(jīng)驗，調劑基金宜保持在全國基本醫(yī)療保險年平均投入總額的2%左右。”楊稱，該基金用于三個層面，用于補助醫(yī)療保險覆蓋勞動力凈流入地區(qū)，和補助勞動力從欠發(fā)達地區(qū)轉移到發(fā)達地區(qū)的基本醫(yī)療保險標準補貼。
另外，國家醫(yī)保調劑基金還可以對異地就醫(yī)的票據(jù)審核進行補貼。“異地看病核算票據(jù)存在成本問題。”楊解釋，比如青海省的醫(yī)療保險受益人到北京去看病，病歷和票據(jù)可以由青海的醫(yī)療保險經(jīng)辦機構委托北京醫(yī)療保險經(jīng)辦機構審核，按道理青海應該支付給北京相當于保險票據(jù)的0.5%－1%的審核費用。這部分可以由國家基本醫(yī)療保險調劑基金支出。
盡管課題組設計方案里“統(tǒng)籌部分”(用人單位繳納，放在公共賬戶里的錢，用于共濟)不隨著就業(yè)者的轉移而轉移，但在特殊情況下，是允許的。“如首鋼搬到河北唐山，大規(guī)模職員轉移河北工作。”楊認為，類似這樣的“勞動力成建制大批流動”情況下，流入地與流出地雙方應有協(xié)議和溝通機制，將相應的社會統(tǒng)籌部分隨基本醫(yī)療保險關系一并轉移。“由于具有相當規(guī)模，這部分統(tǒng)籌部分是可以核算出來的，”楊表示，并稱，“這也是尊重地方經(jīng)驗。”
相比城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，城鎮(zhèn)居民和新型農村合作醫(yī)療是每年一次性個人自愿繳費的辦法，因此，轉續(xù)問題顯得不那么困難。
對這兩類醫(yī)保，課題組設計的轉續(xù)方案有兩種選擇。一種是在流入地看病，回流出地報銷，或者直接回流出地看病；另一種是由流出地清算個人當年剩余的資金，劃撥給流入地居民醫(yī)療保險機構，由流入地報銷其后半年可能發(fā)生的醫(yī)療費用，下一年重新入保。
“中國式”社保轉續(xù)難題
“我國社保模式?jīng)Q定了存在轉續(xù)問題。”楊宜勇分析。按國際社保模式看，主要分為兩類，一是現(xiàn)收現(xiàn)付(統(tǒng)籌)模式，二是完全積累(個人賬戶)模式。如果是“純粹”的這兩類模式，都不存在社保關系轉續(xù)問題。
如前一模式，勞動者從一地流動到另一地，即宣告流出地的社會保險關系結束，流入地的社會保險關系隨著新的工作開始同時宣告建立。
“麻煩的是非純粹現(xiàn)收現(xiàn)付模式的社會保險和非純粹完全積累式的社會保險都不同程度地存在關系轉續(xù)問題。”楊稱，而我國恰好是兩種模式的“捏合”。加之財政體制背景，由此帶來轉續(xù)中“個人賬戶”“統(tǒng)籌部分”等是否轉移的爭論和地方利益博弈不斷。
目前，我國養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，如個人繳費比例不一、保障水平不一。因此，社保在全國范圍形成有序的跨區(qū)、跨省轉續(xù)成為制度性難題。
盡管上述發(fā)改委課題報告提交的解決方案看，是在“不動現(xiàn)有財政、社保體制”前提下，提出了具有操作性政策建議。但亦有專家提醒，復雜的現(xiàn)實情況，要使政策建議發(fā)揮作用，還需要進行更深入的體制改革。
“目前真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地區(qū)比較少。”社保研究領域專家、中國社會科學院拉美所所長鄭秉文對本報記者分析，盡管有關部門宣布已有17個省實現(xiàn)了“省級統(tǒng)籌”，但都不是完全意義上的，比如沒有實現(xiàn)省級統(tǒng)一對社保金“統(tǒng)收統(tǒng)支”，“最多是建立了省調劑基金，還是以市縣為單位進行統(tǒng)籌的。”
而發(fā)改委課題組“分段計算”的方案是以實現(xiàn)省統(tǒng)籌為前提條件。同時，鄭秉文表示，中國社保制度和國情與歐盟不一樣，歐盟經(jīng)驗的適用性還面臨中國復雜的社保體系考驗。如歐洲沒有賬戶資金，而中國的賬戶資金投資制度不統(tǒng)一，收益率不一致，各地賬戶比例也不一致，做實沒做實的差異性很大(有的做實了，有的沒做實)。所以，地區(qū)間轉移也很困難。
“解決社保問題，出路在于進行徹底的體制重建和改革。”曾工作于國家體改辦的社保專家、北京大學中國保險與社會保障研究中心高書生對記者分析。
目前我國各種社保制度是應對當時經(jīng)濟體制改革設定的，通常是為了解決一個改革問題如國企改制、農民工等設立一套社保制度，未能從全盤意義上考慮建立一套完整的社保體系。
“舊制度要關上大門，尚未覆蓋的人群要建立全國統(tǒng)一的社保制度。”高書生建議，并稱關入舊體系的人也要給他們選擇新制度的權力，如事業(yè)單位改革時面臨的社保制度選擇問題。
“中國社保制度建立，要避免再碎片化下去。”鄭秉文指出，從歐洲社保接續(xù)的經(jīng)驗教訓看，中國未來的制度走向應該是建立大一統(tǒng)的社保制度。
摘自《21世紀經(jīng)濟報道》
